2023 年 1 月底将是非洲联盟签署《非洲联盟人员自由流动议定书》五周年。它是非洲大陆自由贸易协定的一项平行倡议，旨在减少非洲人跨越非洲边界的障碍。自由流动的好处包括贸易、投资、文化理解和科学合作。艾伦·赫希 (Alan Hirsch) 与新南方研究所 (New South Institute) 的几位同事一起，正在研究通向更自由运动的途径。他解释了各国对遵守该议定书犹豫不决的原因。并指出该倡议可以向前推进的方式。

为什么犹豫？ 有几个因素。

其中一个关键问题是成员国担心，一旦 55 个成员国中的 15 个成员国的议会批准了《人员自由流动议定书》，它就会突然生效。

但事实上，该议定书的三个阶段中只有第一阶段会生效，而且只会对批准它的国家生效。此外，该议定书的保障措施允许各国在无法通过正常移民程序解决其关切时暂停该议定书。

领导人担心实施会引发政治不稳定。一些非洲较富裕的国家似乎担心，一旦协议生效，它们将经历来自较贫穷国家的低技能经济移民的突然涌入。

事实上，该协议对此有保护措施。尽管如此，这种看法仍然存在，很少有富裕国家签署该议定书，更不用说批准了。 一些人认为，在许多国家或国家之间尚未建立适当的人口登记、护照、犯罪记录交换、引渡安排和类似合作形式的制度。

甚至“自由流动”一词也令人困惑。尽管该协议特别避免提到不受东道国法律约束的运动，但一些国家似乎担心其领土上不受管制的运动将成为结果。

在我看来，伴随《人员自由流动议定书》的路线图过于雄心勃勃。它增加了不必要的恐慌。

防止大量涌入的保障措施是什么？

首先，加入协议的国家可以对协议的某些内容表示保留。 其次，他们可以为某些类别的移民增加程序。 第三，在某些情况下，协议可以暂停。 第四，允许各国完全退出该议定书。 此外，协议还区分了短期访客免签证入境和长期逗留、就业和居留的权利。

该协议的实施过程分为三个阶段。一开始，只有完全批准它的国家才会启动第一阶段。它允许游客免签证入境三个月。

第二阶段允许居留，只有在非洲联盟执行委员会考虑实施第一阶段并同意执行第二阶段后才会生效。

第三阶段提供建立企业的权利。这也只有在非洲联盟执行委员会考虑实施先前阶段并同意向前推进后才会生效。

在这些阶段中的任何一个阶段，东道国政府都可能要求外国人申请工作许可，并可能根据国内立法管理这些工作许可。 我可以理解政府官员会发现很难理解所有部分是如何组合在一起的。在许多国家，移民、工作许可和安全的责任由几个政府部门分担，这些部门不一定能很好地合作，安全问题往往占主导地位。